农村集体经营性建设用地入市的基层治理研究基(2)_楚天法治杂志社投稿

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农村集体经营性建设用地入市的基层治理研究基(2)

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集体经营性建设用地入市的交易主体主要涉及土地使用权的让渡方、接收方和中介方。让渡方一般为村民小组或村民小组集体经济组织、村委会或村集体经济组织、镇(道街)集体经济组织等。大部分让渡方成立了具有市场法人资格的新型集体经济组织作为集体经营性建设用地入市的实施主体，主要组织形式为由村集体成立可进行土地流转等经营业务的有限责任公司或其他具有市场法人资格的公司，具体对土地交易及财务进行管理。接收方是指购买土地使用权的土地运营者。根据已发生的入市项目来看，大部分土地运营者为利用集体建设用地开展商业、服务业和工业的公司。中介方主要为集体经营性建设用地入市交易的平台提供者，比如农村产权交易有限公司等。具体交易过程一般由村集体或其成立的集体资产管理公司向土地交易中介方提出交易委托申请，然后由中介方向社会召集土地使用的意向者，再在中介方的鉴证下进行土地使用权交易。

集体经营性建设用地入市的治理结构主要包括上、中、下三个层次。中间层为村两委及村集体成立的集体资产管理公司；上层为乡镇及以上相关行政及职能部门，主要包括镇(街道)城建办、县(市、区)规划和自然资源局和县(市、区)农业农村和林业局等；下层为各村民小组组长(原生产队队长)及村民。村两委统筹管理整个村的社会、经济、民生等各项工作，村集体资产管理公司的实际管理者往往就是村两委干部成员，所以村两委干部在基层治理结构中起到“承上启下”的重要作用。“承上”：村两委需要收集土地及土地使用信息并及时上报给镇(街道)职能部门(1)具体而言，村两委负责进行集体土地规模、数量、四至等基础数据以及村民关于集体经营性建设用地入市交易的意愿和购买土地使用权的意向企业等信息的收集和整理并上报，再由镇(街道)城建办、县(市、区)规划和自然资源局和县(市、区)农业农村和林业局等部门对入市项目的可行性和具体交易过程进行把关。。“启下”：村两委作为信息中枢向下传递信息，指导相关工作。在处理入市交易的相关事务时一般采用“分层管理”，形成“村干部—村民小组组长—各村民小组村民”的信息传递链条(2)具体而言，在需要将上级政策信息传达给村民时，村两委成员一般会先通知村民小组组长进行碰头，在充分沟通和研究后，再由村民小组组长对各小组村民进行下一步的宣传和指导，通过“坝坝会”等更加适宜的形式与村民深入沟通，向村民宣传相关政策并分析其可能的影响。。除此之外，村两委还要召集各村民小组组长、村民代表等组成村民议事会，通过民主投票等形式商议包括集体经营性建设用地入市在内的村内事务，并通过“村规民约”等将集体土地使用和管理的制度进行书面化、格式化和共识化。

基于上述分析，本文构建一个集体经营性建设用地入市基层治理的“十”字框架，将集体经营性建设用地入市的交易流程和治理过程两条主线交汇于“村两委—集体资产管理公司”(3)法律规定各村需成立集体经济组织来管理集体土地，但由于部分村未成立集体经济组织，村委会代行其经济职能[28]。在试点改革中，许多试点地区成立了集体资产管理公司具体对集体经营性建设用地入市进行管理。实践中，集体资产管理公司的日常事务基本由村两委干部处理，形成“村两委—集体资产管理公司”有机结合体。(见图1)，其中，纵向为基于管理层级的治理过程，横向为集体经营性建设用地入市的交易流程。

三、成都市郫都区宝华村的案例分析

宝华村地处成都市西北郊，2007年原四川省国土资源厅开始在宝华村开展土地整治项目。2010年以前，宝华村通过自主土地整治等方式腾退了部分宅基地，实现部分居民集中居住，获得一些集体建设用地指标；2010年原成都市国土资源局批准宝华村土地综合整治项目，规模化的整村土地整治步入正轨；2015年，集体经营性建设用地入市改革的实施为宝华村集体土地整治和入市流转提供了更有力的政策支撑。目前，宝华村已形成“土地综合整治(农民集中居住)—集体经营性建设用地入市—田园综合体建设”的集体建设用地交易和利用链条，村内在已完成大部分拆旧工作，逐步腾退集体建设用地(宅基地)。2016年4月15日宝华村挂牌出让2社0.525公顷(7.88亩)集体经营性建设用地，2018年6月4日挂牌出让3、5社2.66公顷(39.96亩)集体经营性建设用地，均用于该村“春华锦田”田园综合体的建设。如图2所示，当宝华村有意向出让某一宗土地时，首先召开第一次村民大会，宣传土地整治入市的政策，并收集和梳理村民的整治意愿，拆除愿意参加整治的农户旧宅并复垦耕地，集中办理以村民小组为主体的集体经营性建设用地使用权证(“小证合大证”)；然后在商定该宗土地入市细节时召开第二次村民大会，形成入市及利益分配初步方案，向成都市农交所郫都农村产权交易有限公司提出委托申请，并签订委托合同(“大证交中心”)；最后，由成都市农交所郫都农村产权交易有限公司发布土地出让信息，征集意向并组织交易，实现土地使用权人的变更(“大证换名字”)及不动产登记。