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论国家治理法治化的内在逻辑 ——以检察政策(3)
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摘要：另一方面，检察政策还能通过其他形式对裁量权行使施加间接影响，对检察官做具体裁量的过程提供更为广泛的参考因素。除此之外，检察系统内部考核考
另一方面，检察政策还能通过其他形式对裁量权行使施加间接影响，对检察官做具体裁量的过程提供更为广泛的参考因素。除此之外，检察系统内部考核考评工作也易于对裁量权做出引导，各级地方检察机关通过将办理涉民营企业案件数、追赃挽损数额等业务数据纳入相关考核考评工作，同样对裁量权形成重要指引。
三、逻辑背离——检察政策推动国家治理法治化进路的现实困境
检察政策推进国家治理法治化的现实困境并不在于工作成效与法治国家理想图景之现实差距。真正的问题是，检察政策在引导检察工作试图弥补现实差距过程中与法治的理想图景存在某种逻辑上的背离。在此仅以实质意义上“良法之治”和形式意义上的“法的普遍遵从”两个维度进行分析评价。
（一）检察政策整合作用与形式法治的逻辑背离
从形式意义上分析，可以检察官的客观义务为例。检察官客观义务，即检察官超越控诉立场，客观公正地履行其法律职责的义务和责任[7]。检察官的客观义务在我国《人民检察院组织法》《检察官法》《人民检察院刑事诉讼规则》等多部法律和相关规范性文件中都有明确的规范依据。检察官的客观义务长期由于检察官角色冲突和特殊刑事诉讼构造等原因而面临矛盾，但检察政策的态度也十分微妙。
在检察政策整合检察权能以实现专业化的过程中存在两种检察专业化思路，即“依权力属性分工型”和“依案件类型分工型”[8]5。而当前检察机关内设机构改革很显然采用了后者。“依权力属性分工模式是基本按照检察权在诉讼流程中不同性质的职能而设置侦监、公诉、控告、申诉、刑事执行检察等内设机构，各内设机构及业务办理之间是一种横向‘串联关系’”[9]。“从本质来看，这种模式所秉持的是一种程序性的专业化标准，强调规范性、统一性，更接近于刑事诉讼理论对诉讼程序实际运行的期待”[8]6。曾有学者在此基础上直接提出“检察官客观义务阶段论”[10]设想。与之不同的是，“按照案件类别分工实现专业化正是对社会需求的现实回应，其不单纯以程序完整、统一和规范为目标，而是以办案针对性和质效为价值导向”[8]6。然而，在刑事检察领域，与这种模式相伴随的则是“捕诉合一”的适用。内设机构改革背景下推行的“捕诉合一”作为“依据案件类型重新划定检察机关内部司法职能部门的需要”[11]，十分有利于刑事政策对专项业务的宏观把握，追求的是纵向上贯彻刑事政策的统一性、彻底性，但其弱化的则是在不同诉讼阶段满足客观义务的具体性、差异性。可以说检察政策在整合检察权能发挥国家治理功能的过程，对检察官客观义务相关制度规则特别是批捕起诉环节程序上的异质同构性仍然关照不够。甚至很多地方检察机关在内部工作指导中，例如打击涉民营企业犯罪、扫黑除恶专项斗争等专项工作中，直接将批捕案件数和起诉案件数作为检察官考评考核指标依据，对于检察官在批捕阶段客观公正性造成一定的削弱。客观义务作为刑事检察重要法律原则，关系着法律正确统一实施和程序公正，是法治化的必然要求；很显然在遵从立法这一原则要求方面，检察政策对此存在着逻辑上的背离。
（二）非司法化工作策略与实质法治的逻辑背离
从实质意义上分析，检察政策运行过程中越发突出的非司法化工作策略同样与所谓“良法之治”也存在逻辑背离。所谓非司法化工作策略，就是检察政策在指导检察工作时更倾向于非司法手段达成目标。对此，以检察公益诉讼为例。在行政公益诉讼领域，较为突出的一个瓶颈在于涉公益保护相关法律规则不足，用来规范行政行为的相关法律、规则、原则抽象且缺乏公益保护的针对性。在这个问题上，有学者引入客观诉讼理论。“在客观诉讼功能定位下，合法性能够取代主观权利，成为司法权介入的判断基础”[12]。客观诉讼着眼于纯粹公法上的争讼，指向社会公共利益和客观法律秩序，“旨在通过司法权监督行政权防止立法预定的客观法秩序与社会秩序无法实现”[13]。有学者进一步提出引入“原则性判决、临时性（附条件）判决、建议性判决等裁判方式”[14]。通过司法审判职权主义模式，利用规范解释、规范的合法性审查和规范的选择性适用等方式使得符合公益保护价值目标的客观法规得以生成。
但目前检察政策指导下公益诉讼检察工作显然并没有采用这一路径。2018年，根据最高检通报，当年1至11月，全国共立案公益诉讼案件件，提出检察建议和发布公告件，起诉2560件，起诉率仅为2.86%[15]。绝大多数案件通过诉前程序制发检察建议而结案，并未真正纳入司法裁判视野，所谓的公法上的争讼机制发挥作用十分有限。检察政策在这个问题上也在主动追求低起诉率的结果，最高检在工作指导中多次强调发挥诉前程序作用，现任最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列曾在试点期间撰文直言“零诉讼是诉前程序制度设计的理想目标”[16]，部分地方甚至直接以“零诉讼”作为工作指标纳入考核，或者以法治宣传、法律咨询、法治宣讲、服务帮教等工作取代办案成为“主业”。从检察政策动机来分析，涉公益保护领域行政类案件法律规范的不足直接导致诉讼难度加大，诉讼化的公益救济方式对于公益保护治理目标的高成本低效能也导致检察政策转而倾向于非诉讼化的救济方式。这一方面导致检察政策对于非诉讼化、非司法化甚至非法治化的问题解决路径形成偏好，另一方面反而越发凸显了法的运行对于国家治理目标供给力的不足。
文章来源：《楚天法治》 网址: http://www.ctfzzz.cn/qikandaodu/2021/0115/469.html
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