论国家治理法治化的内在逻辑 ——以检察政策(2)_楚天法治杂志社投稿

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论国家治理法治化的内在逻辑 ——以检察政策(2)

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（三）以检察权活动方式为视角的实证考察

立足公诉权和法律监督权两种不同的权能对立关系来考量，检察权在构建过程中存在着单一形态公诉权能说、法律监督权能说以及复合形态说等不同认识。在这个问题上，2019年修订的《人民检察院组织法》在构建检察权体系过程中予以明确回应。该法第二十一条“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”之规定体现着检察权自身构建动态过程中的两个特点：其一，明确了检察权自身构建的实践路径，即通过抗诉、纠正意见、检察建议等具体活动方式来强化检察权行使的法律实效；其二，这些具体活动方式的权能依据为法律监督权而非公诉权，使得检察权构建不囿于诉讼场域。可以说，对抗诉、纠正意见、检察建议等检察权具体活动方式的考察能够从更加微观的层面体现检察权自身构建过程中的导向。因此，有必要考察的是这些活动方式按照法律监督特有的逻辑要追求怎样的法律实效。

在此之前，还有必要对作为权能依据的法律监督权进行说明，法律监督具有“预防性、外在性、不同时性、地位优越性”等特点，区别于诉讼制约的“内在性、直接性、同时性、互动性和地位对等性”[4]。概言之，前者强调检察机关对于诉讼及其他非诉讼法律关系的外部介入，后者强调检察机关在诉讼法律关系内部对自身诉讼主体角色的理性建构。显然，按照法律监督特有逻辑，抗诉、纠正意见、检察建议等检察权具体活动方式正是以前者为根本遵循。在这三种检察权活动方式中，检察建议以其广泛的作用对象和灵活的行动方式更有助于检察权对特定法律关系乃至社会关系的充分有效介入。当前，检察政策也正是向检察建议高度倾斜的。

自2018年以来，检察系统越发重视检察建议的规范化建设和检察建议作用发挥，最高检先后制定出台了《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》等规范性文件，对检察建议类别、程序、效力等予以规范，同时将检察建议纳入绩效考核，进行流程监管和效果评估。在其中，最高检明确检察建议工作最根本的理念导向，即“将检察建议做到刚性、做成刚性”。长期以来，加强检察建议刚性一直为理论界实务界所呼吁，而检察政策对此显然并未采取立法明确检察建议强制性制度效力的策略，反而将着眼点置于实践层面。“以柔的方式获取刚的效果，这才是‘将检察建议做到刚性、做成刚性’的基本定位”[5]。2018年，最高检发出“1号检察建议”。当时，“最高检认真分析办理的性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，提出三项具体建议。这是最高检首次直接向国务院组成部门发送检察建议”[6]14。“为了把‘一号检察建议’做成刚性、做到刚性，最高检向各省、自治区、直辖市检察院，新疆生产建设兵团检察院印发建议时，要求各地及时将检察建议书抄报本省教育主管部门及主管省（区、市）领导，并将本省检察机关开展未成年人保护工作情况、存在的问题一并报送”[6]17。最高检同时要求“把检察建议发给各省检察长，各省检察长围绕具体情况写出本省的建议，然后发给分管省长和教育行政部门，同时把最高检的‘一号检察建议’附在后面，督促地方政府落实”[6]17。综上可见，所谓检察建议的刚性效力在于实质性介入特定法律关系乃至社会关系的有效性，而不止于保障其形式上的合法律规范性。所谓检察权活动方式所追求的法律实效就体现于通过法律监督实现其背后的正面社会效果。

（四）以检察权裁量标准为视角的实证考察

在程序层面外，检察权在实体层面以检察官裁量权的行使来发挥作用，检察政策也通常会指引裁量标准来满足特定社会期待。继2018年习近平总书记在民营企业座谈会上提出“两个毫不动摇”“三个没有变”重要论述后，党中央服务保障民营经济发展系列政策在政法领域逐步转化为系列检察政策。

一方面，通过检察系统内部规范性文件可以对裁量标准进行直接规制以实现标准具体化。最高检《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》，对检察机关服务保障民营经济发展专项工作进行指导，包括“准确把握法律政策界限，努力营造法治化营商环境”“改进办案方式和规范司法行为，确保‘三个效果’有机统一”“加强法制教育和犯罪预防，延伸职能为非公有制经济发展提供法律服务”，其中特别明确了刑事检察重点打击的犯罪类别罪名，细化了涉民企犯罪案件在罪名区分和强制措施适用上的司法标准。2018年11月，最高检出台保障促进民营经济健康发展11个执法司法标准，更进一步明确了非法集资“非法性”的认定、正当融资行为与非法吸收公众存款罪的界限等一系列司法裁量标准。可以说，更加细化明确的裁量标准为检察官裁量权行使提供了直接参照。