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深圳市交通需求管理政策的法治思考(4)
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摘要：2014年12月，《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》“机动车船大气污染防治”一节中第45条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域
2014年12月，《中华人民共和国大气污染防治法(修订草案)》“机动车船大气污染防治”一节中第45条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”从法律角度来看，这是一条授权性规范，即授权省级政府根据需要制定机动车限行措施，具体包括机动车类型的限行、区域限行和时间限行。如通过实施，这一条款将成为机动车限行常态化的法理依据。
目前，争议的焦点在于限行是否构成对私有财产使用的不正当限制。对财产权的限制可以分为两大类：一是财产权的社会义务，二是征收。有些时候国家不取得财产的所有权，但实际上却可能出现类似征收的效果。征收必须有补偿，而财产权承担社会义务无须补偿。私人小汽车这一财产的使用有着比较强的社会关联性。一般认为，按尾号每周行驶一天属于可期待人民承受的财产权限制，属于财产社会义务的范围；而有观点认为，单双号限行不再是可期待人民承受的一般性财产负担，而构成了征收。构成征收则须按征收的法理处理，应有相应的补偿机制[7]。
2.3 政策出台过程：公众参与及程序合法性尚需完善
依法行政不仅要合法行政、合理行政，还要遵循程序正当、高效便民、诚实守信和责权一致等原则。十八届四中全会提出，须健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。交通需求管理政策一般涉及广、影响大，如小汽车增量调控就是一项高度敏感的举措，涉及社会稳定。交通需求管理政策出台过程中如何组织公众参与、采用何种程序还需不断探索完善。
3 交通需求管理政策的法治发展方向
3.1 逐步放权，国家层面推动法治体系完善
1）国家法律层面确立城市交通需求管理合法地位。
在国家相关法律法规的制定过程中，应将交通需求管理提高到城市可持续发展的战略高度，通过立法明确相关措施的合法性。例如：在机动车购买登记环节，明确城市进行机动车保有量增量调控的合法性；从环境管理入手，推动机动车环境税费改革，研究按照机动车污染排放量缴纳相应税费以及合理开征机动车环境税等；在车辆使用环节，研究将经济杠杆调节费用项目纳入行政事业性收费目录。
2）给予更多城市地方立法权。
近年中国城市发展迅速，各地经济社会发展不均衡，交通需求管理政策制定尤其需因地制宜，完全统一的法律难以兼顾不同地方的需求。目前城市获得地方立法权的需求强烈，全国设区的市共284个，只有49个享有地方立法权。2014年，中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。设区的市全部赋予地方立法权更有利于公民直接参与立法，也为不同城市根据自身城市交通特点规制交通需求管理政策提供必要的法治保障。
3）保障政策公平性，建立必要的补偿机制。
部分交通需求管理政策客观上可能构成了对私有财产使用的限制，应研究建立必要的补偿机制。例如配套单双号限行政策，应考虑从以下几方面建立补偿机制：一是对于已经处于限行区的机动车主实行车船税和车险费用的减免或补贴；二是对于即将实施限行城市的机动车主根据限行要求，只收取出行期的费用；三是建立限行治污补偿专项基金。
3.2 立法先行，因地制宜规制交通需求管理政策
1）有法可依，完善地方性法律法规体系。
在依法治国基本方略下，政府部门需要建立明确的权力清单。对私权力来说，法无禁止即可为；对公权力来说，法无授权不可为。城市交通需求管理政策的制定与出台同样应在法律授权的框架下推进。因此，各城市应结合自身交通特点，在相应政策出台前做一定的法律法规准备。例如，在充分研究的基础上，对各类交通需求管理政策的内容与适用条件提出必要约束，为地方进一步采取机动车保有量增量调控、特定时段(区域)交通限行、征收停车调节费、鼓励多人共乘、提高道路使用成本等措施提供法理依据。此外，地方立法也可为交通管理执法权外派等管理手段提供法理依据。
2）综合施策，精细化设计交通需求管理政策。
文章来源：《楚天法治》 网址: http://www.ctfzzz.cn/qikandaodu/2021/0205/480.html