提升财政管理水平的路径探讨(4)

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摘要：随着财政收支规模的日益庞大，财政管理面临着巨大的压力。全面推进内控制度建设有利于提高行政运行效率，提升财政管理水平，促进经济社会发展。一

随着财政收支规模的日益庞大，财政管理面临着巨大的压力。全面推进内控制度建设有利于提高行政运行效率，提升财政管理水平，促进经济社会发展。一方面，财政部门内部控制建设要以建立健全全面规范、公开透明的预算制度为目标，结合职能调整、财政改革进展等，在财政、财务、会计等各项财政管理业务当中，合理配置职权，科学设置各项业务流程，形成权责对等的预算管理制衡机制，完善内控制度体系，为行政事业单位内部控制的实施起到示范和引领作用。

长沙市财政局从2016 年开始探索实施内部控制，通过全面梳理业务流程，把握关键业务环节，进一步理顺了岗位职责，聚焦在履职中的各类风险，对预算管理、资金拨付、财政监督、政府采购、机关运行、绩效评价等业务的关键岗位明确责任主体，实施不相容岗位分离控制，建立职权清晰、责任明确的工作机制，以利于财政管理制度化、程序化。还应逐步开展财政内部控制评价工作，针对内外环境的变化，不断完善内部控制体系。目前部分行政事业单位内控制度仍是“形式主义”，依赖中介机构完成任务，未结合单位自身实际和管理特点完善内控制度，执行和监督弱化，导致内控制度未能发挥应有的作用。财政部门作为我国行政事业单位内部控制规范的制订部门，应加强对行政事业单位内部控制建立与实施情况的监督检查，并将监督检查结果作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据，督促行政事业单位建立健全内控制度体系。

“打铁还需自身硬”，政府部门作为“打铁人”，必须着眼自身“过硬”，加强内控制度建设，推动内控制度实践于财政管理的各业务、各环节，提升自律意识，减少自由裁量权，提高依法为民理财的能力。

（一）加强内控执行力

“惩其未犯，防其未然”，预防远比惩治重要和有效。《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出内部控制的关键是对经济活动的风险进行防范和管控，重点关注单位预算管理、收支管理、资产管理、政府采购管理等方面，以保证单位经济活动合法合规，提高公共服务效率和效果。一方面，单位应当建立健全内控制度，明确各岗位的职责权限，特别是核心业务岗位、财会岗位等实施不相容岗位相分离控制，建立职权清晰、责任明确的工作机制，让干部知晓在自己的岗位上该做什么、不该做什么，严格按内控要求和制度依法履职，提高干部风险防控能力。另一方面，应将内控执行与管理会计理念相结合，着重单位预算管理、成本管理、营运管理、投融资管理、绩效管理、风险管理等领域，在规划、决策、控制、评价等方面服务于单位经济活动，既要财政部门“分好钱”，更要其他项目使用单位“用好钱”，环环相扣，防范业务与廉政风险，提高理财能力，促使财政资金最大效益化。

（二）强化内控评价

内部控制最重要的环节就是对内部控制建设与实施情况进行内部监督检查和自我评价。2016 年财政部要求各部门、单位对内部控制情况进行“摸底”评价，通过“以评促建”的方式解决单位现阶段存在的主观不重视、制度不健全、发展不平衡等问题，以量化评价为导向推动行政事业单位积极开展内部控制建设。单位开展内部控制基础性评价工作，一方面，加深了各单位对行政事业单位内部控制原理和规范的理解，自上而下提高内控意识；另一方面，各单位通过发现内控薄弱环节、纠正风险事件等，持续完善内控制度体系，发挥内部控制从源头和过程对单位的“管控”。因此各单位应结合自身行业、单位的特点，聚焦核心业务和风险重点，合理设定评价指标体系，客观、实际地评价单位内控制度及其执行情况，强化结果运用，提高单位内控水平，促进财政管理更精细、更科学，推进财政事业发展。

[1]黄家强.公共财政的法治逻辑与立法面向——以《法治财政建设实施方案》为切入点[J].财政监督，2016，（20）.

[2]李承宏.全面实施预算绩效管理的要点、难点与推进思路[J].财政监督，2019，（03）.

[3]唐大鹏，王艺博，王璐璐.强化内控评价工作推动内控体系建设——基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验 [J].财政监督，2016，（23）.

[4]赵瑛.构建全过程财政监督机制探讨[J].财政监督，2017，（20）.

2020 年是“十三五”规划的收官之年，也是全面建成小康社会之年。新冠肺炎疫情给我国经济社会发展带来了巨大冲击，经济发展面临的挑战前所未有，面对当前形势，需要更加积极有为的财政政策予以支撑。当前我国财政管理工作中还存在着统筹财力思路不开阔、地方政府财政资金分配不科学精准、财政资金使用效益有待提升等短板，亟须从以下四个方面提高财政管理水平，推进财政事业发展的路径。一、加强法治财政建设，规范执法行为“法治乃国家财政之治理利器。”在依法治国背景下，2016 年财政部出台《法治财政建设实施方案》，明确了推进法治财政建设的目标，这将摒弃长期以来财政领域 “政策大于法”“权力腐败”“凭经验、摸脑壳”“我说的就是政策、我说的就是制度”等现象。《法治财政建设实施方案》 作为财政领域的风向标，从法治角度对如何实现最佳财政管理状况提出了有效措施。（一）依法履行财政职能实现“规范控制政府权力，保障维护纳税人权利”的目标，执权者必须有法治思维，信奉法律至上，坚定“法无授权不可为、法定职责必须为”。具体来说，在履行财政职能时，一方面需贯彻“依法行政”的行动准则，理清权力清单、责任清单，精准决策依据与行政行为的统一性； 另一方面也要在实际工作中遵循“为民理财”的行动指南，在职权范围内积极作为、不推诿，确保国家、公民公共财产受益得以实现。依法行政是政府施政的前提，坚持依法理财当然是财政部门正确履职的前提。要确保财政行政行为的正确、恰当，必须依托现行适用的法律法规，正确把握行政许可权力的内涵和尺度，承担相应的责任和风险，做到“有权必有责，权责必统一”。如政府部门履职必须依据《预算法》中关于财政部门和其他职能部门的职责规定，强化预算管理“法定职责”，提升各方管财理财积极性，推动预算管理改革。财政部门在预算编制方面要加强财政预算编制的基础制度和政策研究，重点保障重大改革、重要政策和重点项目；预算执行方面应不再直接参与具体项目审批事务； 预算监督方面需实施财政资金动态监控，全市财政预算管理动态监督。业务部门要落实预算执行主体责任，部门预算要强调政府采购和资产配置的一致和协调，要同步编报；要主动思考谋划本部门财政资源配置和事业发展，依据部门职能和中心工作确立具体项目，对专项资金审定项目行使独立审批权，加强监督管理，提高财政资金使用效益。（二）完善财政法律制度体系法治财政建设的根本就是建立财政法律制度，但当前政策繁多而法律稀缺的状态使得依法行政在财政领域举步维艰，导致资源配置不够合理、调控经济缺乏合理边界、监督管理不力等问题。纵观我国经济社会发展实际，财政法律制度体系建设任重道远，将是一个持续的、艰难的和曲折的过程。要解决有法可依的问题，应当加快财政立法的步伐，完善修改现有法律，修改《会计法》，尽快出台《预算法》实施细则或条例，出台关于“非税收入管理”“资产管理”“财政监督”等相关法律。在这一过程中需要把握下面三个要点： 一是着重完善财政收支、管理等重点领域财政立法，以法律约束政府财政权力，将政府收入、分配的权限置于法治中，充分发挥法治对财税体制改革的作用，保障财税体制改革有法可依；二是财政立法需扩大公众参与度，不能“一言堂”，要广泛征求意见，可采取座谈、问卷等方式，充分保证法律制度的科学性、严谨性、合理性等；三是严格财政领域规章、规范性文件的出台和清理，落实合法性审查、集体讨论决定、公开公示等制度，促进财政规章和规范性文件动态化、信息化管理。（三）强化财政权力运行的制约和监督党的十九届四中全会对强化权力运行的制约和监督作出部署，落实到财政领域主要是形成科学的财政权力运行制约和监督体系机制，有效贯彻落实重大财税政策。财政法制的逻辑便是政府财政行为必须在立法机构授权下运行，新《预算法》中强调预算“非经法定程序，不得调整”，明确政府部门预决算公开义务及人大、各级政府对预算的监督职责，就充分体现出对财政权力的规范、控制和监督，这是优化财政权力配置、强化运行制约、加强对公权力有效监督的必然要求。一旦权力运行制约和监督缺位，势必会滋长执权者关门行政、暗箱操作的风气，这也是滋生腐败、决策失误的重要原因。结合《法治财政建设实施方案》，强化财政权力运行制约和监督，推动财政部门理财更合法、管理方式更科学，可以多方面切入实施。一是完善各项财政权力运行流程和监督机制，落实内控内审制度，坚持用制度管钱管权管事，确保财政部门按照法定权限和程序行使权力；二是主动自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、社会监督等，健全知情明政机制，落实财政政府信息公开制度、社会公众报告制度；三是加强内控制度建设和内控日常执行，按照分事行权、分岗设权、分级授权的原则，实现决策、执行、监督相互制约和协调，结合有错必纠、有责必问、问责必严的手段，惩治和预防腐败，切实把财政权力关进制度的笼子。二、落实全面预算绩效管理，提升预算管理水平在社会转型发展的关键时期，公众对财政资金使用方向、使用效率的关注度日益提高，党的十九大报告和《预算法》都强调预算管理和监督，要求建立全面规范、公开透明的预算制度。财政部要求各单位加快建成预算绩效管理体系，将绩效管理理念、绩效管理方法融入预算管理的全流程，提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力，提高公共服务质量。目前我国全面实施预算绩效管理面临着一些困难，思想理念、制度设计和结果运用上的弊端阻碍了全面预算绩效管理的进程。全面实施预算绩效管理是预算制度改革的重要举措，需强化与预算管理相结合，统筹各方力量，跨越障碍，深入推进。（一）提升预算绩效管理理念是前提一方面，在实践中政府各部门、社会各界对预算绩效管理的认识程度不一致，很多执权者依然“重拨付、轻管理”“重支出、轻绩效”，势必成为全面实施预算绩效管理的“拦路虎”。各级政府和部门要充分认识到全面实施预算绩效管理不仅仅是财政部门的事，要上升到政府服务和治理体系的高度，主动参与进来，结合自身业务特点提供建议，最关键的是在实施过程中各级政府、部门单位之间要统一思想，加强配合。另一方面，绩效管理要求专业化程度高，但预算绩效管理兴起时间不长，缺乏基础信息资料、经验等，要达到科学规范的程度，专业的分析、测算和评估技术必不可少，应将预算绩效管理作为单位的核心业务，严肃政府购买服务，充分发挥第三方机构的专业优势，提高绩效评价的效率。（二）抓住预算绩效全面管理是重点《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“全面”即全方位、全过程和全覆盖。1、全方位。实际上是扩大了预算绩效管理的范围，包括各级政府收支预算、部门和单位预算收支、政策和项目，这意味着所有的财政收支都需要绩效管理，提升绩效管理层级，全面统筹和优化财政资源配置。2、全过程。从时间上界定预算绩效管理，包括事前绩效评估和绩效目标确定、事中绩效运行监控、事后绩效评价和结果运用。绩效预算是一种全新的预算制度模式，它强调预算支出与绩效目标挂钩，围绕绩效目标确定实施方案，给各级政府、部门开展公共服务提供更大的空间，对预算资金的监督和评价更加科学客观。财政部门虽然一直在开展项目资金的绩效评价，但是绩效评价指标体系设置不科学、不全面，导致绩效评价结果运用不到位，绩效评价流于形式，全面实施预算绩效管理的效果大打折扣。因此，需推动预算绩效全过程管理。一是事前绩效评估和绩效目标确定。要结合预算评审、项目审批等，论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性等，确定包含产出、成本和各方效益等的绩效目标，关口前移，从源头上杜绝财政资源浪费。二是事中绩效运行 “双监控”。重点是监控绩效目标实现程度、预算执行进度等，及时纠正问题，确保绩效目标如期保质保量实现。三是事后绩效评价和结果运用。预算绩效评价是一种事后监督，评价结果以实际评分为结论，一方面应通过将绩效评价、资金使用效率等与预算安排、政策决策挂钩，并作为部门绩效考核、领导干部提拔任用的参考依据，不断规范部门单位预算管理、资金使用，促使部门从“乱花钱”向“花好钱”转变；另一方面应落实公开制度促进结果运用和再监控，社会公众没有全过程参与预算管理，因此实施全面预算绩效管理，就应对预算绩效管理的全过程予以公开，通过相关信息数据充分公开，社会监督才得以发挥作用，确保财政资金安全高效。3、全覆盖。改变了以往以一般公共预算为核心的绩效管理模式，不仅将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理，还需要根据不同的性质特点和社会使命，加强“四本预算”之间的衔接，促进预算管理更加规范透明。（三）制定评价指标体系是关键全面实施预算绩效管理的核心是绩效评价指标体系，直接影响绩效评价结果，因此需建立科学严谨的评价指标体系，促进预算绩效管理更规范。首先在开展预算绩效管理前，结合本地区本部门实际情况，分解各项工作要求，以未来将要实现的战略结果为导向，以解决问题及防控未来风险为出发点，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。其次政府财政部门应当出台相关办法，全力建立指标库。在统筹政治、经济、社会发展多元目标的前提下，遵循整体性、重点性、可比性等原则，将绩效目标细化成具体指标，经多方论证、考量，设定科学、全面、精细的指标体系。评价指标体系既要能量化考核结果，又要注意避免绩效评价结果沦为政府、部门炫耀政绩的“数字游戏”。要把握两个关键：一是要将权责落实到具体岗位，确保绩效指标能有据可循；二是要抓住重点，针对不同的部门及其绩效目标，评价指标体系的侧重点要有所不同，能反映项目立项的可行性、绩效目标的完整性、所需预算资金的合理性等，引导预算编制更加精细化、科学化，提高预算绩效管理的科学性、规范性和前瞻性。三、强化财政监督，确保财政资金安全党的十九届四中全会指出要坚持和完善党和国家监督体系； 十九届中央纪委四次全会进一步强调，以党内监督为主导，推动包括财会监督在内的各类监督有机贯通、相互协调。财政监督作为财政的重要职能，是财政管理不可或缺的环节，《预算法》《会计法》 等也从立法上赋予财政部门实施财政监督权。政府财政部门要贯彻中央重大决策部署，决胜“三大攻坚战”必须加强财税监督，及时发现、纠正财政管理中存在的问题，保障财政资金安全、规范、高效使用，确保投入的财力资源能达到绩效目标。如近两年长沙市各级财政部门紧紧围绕党委、政府重大决策和社会关注的热点、重点、难点问题，开展多项监督检查，查出财政违法、违规、违纪金额约2000 万元，充分发挥财政监督在严肃财经纪律和市场经济秩序等方面的作用。但新时代财政监督目标、监管方式、各类违法违规行为等都发生了较大改变，如何答好财政监督这张“新考卷”，需要有新作为新思考，将财政监督提高到党的发展目标，创新思路，改变监督领域过窄、监督手段落后、“重检查、轻处理”等困局，为财政事业蓬勃发展、国家现代化建设欣欣向荣保驾护航。（一）财政监督要积极作为去年底召开的全国财政监督评价工作会议强调财政监督评价部门要 “积极主动作为”，这是今后财政监督部门履职的内生动力和工作要求。监督的直接目的是发现问题、纠正问题，促进财政管理；而消极懈怠、敷衍了事、卖人情拉利益等都会使监督成为一纸空文。在经济高速发展的新时代，违规使用财政资金、会计信息失真、财经纪律不严等问题仍屡禁不止，传统的事后检查、单项检查等方式难以达到预期效果。因此，财政监督要全面履职，就必须“不忘初心、牢记使命”，积极主动作为。一方面，及时编制检查计划，主动开展监督，不能坐等上级检查任务和领导安排的检查项目以及问题暴露后的专项检查。如长沙市每年初根据党委、政府重点工作以及社会关注的焦点，编制包括会计监督、财政专项资金等事项的年度重点检查计划，严格实施检查。另一方面，优化监管方式，加强日常监督中的事前防范，敢于积极查找疑点，强化事中事后重点监督，坚持问题为导向，主动发现问题，主动落实公开制度，让违规现象无所遁形，保障财税政策落实，推动财政管理完善。（二）财政监督要依托信息技术财政监督检查要求高、范围广，运用传统的检查手段难以实现全流程、全覆盖。随着“互联网+”模式在各行业的兴起，为新形势下财政监督的转型升级指明了方向。当前财政监督可充分依托互联网平台，一方面探索系统内业务衔接，搭建信息共享平台，采集财政资金大数据，查前阶段应通过财政业务处理系统，查询财政资金的来龙去脉，实时动态掌握资金运行全过程，并快速有效整合信息，不留盲点、杜绝滞后；另一方面探索实行数据分析预警，将资金分配、拨付、使用、监督、评价等流程嵌入同一个监督系统，设定预警指标，对资金拨付、使用等方面可能存在的问题进行提示或预警，提高财政资金“智能预警、及时核查、整改反馈、实时监控”管理规范性，提升财政监督效率，实现对财政业务行政行为的约束、规范和监管。（三）财政监督结果要充分运用财政监督要发挥作用，确保严肃性，就要避免查而不改、屡查屡犯。一方面，按照法治财政的要求，监督执纪要促进成果利用，持续跟踪、督促检查发现问题的整改落实情况，并纳入单位内控风险防控管理，及时纠正风险事件，提高单位内部管理水平；另一方面，按照预算管理的要求，将监督检查结果运用到预算编制和资金安排中，对存在问题多、绩效评价不佳的项目和单位，压缩或取消相关资金安排，减少预算编制的随意性，促进财政资金分配科学、规范、透明，发挥财政监督在规范财政管理与运行等方面的作用。四、推进内部控制建设，提升财政管理水平党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 明确要求：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”政府各层级建立内控制度，正是依法治国的具体化和加强财政财务管理、预防腐败舞弊的重要手段。随着财政收支规模的日益庞大，财政管理面临着巨大的压力。全面推进内控制度建设有利于提高行政运行效率，提升财政管理水平，促进经济社会发展。一方面，财政部门内部控制建设要以建立健全全面规范、公开透明的预算制度为目标，结合职能调整、财政改革进展等，在财政、财务、会计等各项财政管理业务当中，合理配置职权，科学设置各项业务流程，形成权责对等的预算管理制衡机制，完善内控制度体系，为行政事业单位内部控制的实施起到示范和引领作用。长沙市财政局从2016 年开始探索实施内部控制，通过全面梳理业务流程，把握关键业务环节，进一步理顺了岗位职责，聚焦在履职中的各类风险，对预算管理、资金拨付、财政监督、政府采购、机关运行、绩效评价等业务的关键岗位明确责任主体，实施不相容岗位分离控制，建立职权清晰、责任明确的工作机制，以利于财政管理制度化、程序化。还应逐步开展财政内部控制评价工作，针对内外环境的变化，不断完善内部控制体系。目前部分行政事业单位内控制度仍是“形式主义”，依赖中介机构完成任务，未结合单位自身实际和管理特点完善内控制度，执行和监督弱化，导致内控制度未能发挥应有的作用。财政部门作为我国行政事业单位内部控制规范的制订部门，应加强对行政事业单位内部控制建立与实施情况的监督检查，并将监督检查结果作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的参考依据，督促行政事业单位建立健全内控制度体系。“打铁还需自身硬”，政府部门作为“打铁人”，必须着眼自身“过硬”，加强内控制度建设，推动内控制度实践于财政管理的各业务、各环节，提升自律意识，减少自由裁量权，提高依法为民理财的能力。（一）加强内控执行力“惩其未犯，防其未然”，预防远比惩治重要和有效。《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出内部控制的关键是对经济活动的风险进行防范和管控，重点关注单位预算管理、收支管理、资产管理、政府采购管理等方面，以保证单位经济活动合法合规，提高公共服务效率和效果。一方面，单位应当建立健全内控制度，明确各岗位的职责权限，特别是核心业务岗位、财会岗位等实施不相容岗位相分离控制，建立职权清晰、责任明确的工作机制，让干部知晓在自己的岗位上该做什么、不该做什么，严格按内控要求和制度依法履职，提高干部风险防控能力。另一方面，应将内控执行与管理会计理念相结合，着重单位预算管理、成本管理、营运管理、投融资管理、绩效管理、风险管理等领域，在规划、决策、控制、评价等方面服务于单位经济活动，既要财政部门“分好钱”，更要其他项目使用单位“用好钱”，环环相扣，防范业务与廉政风险，提高理财能力，促使财政资金最大效益化。（二）强化内控评价内部控制最重要的环节就是对内部控制建设与实施情况进行内部监督检查和自我评价。2016 年财政部要求各部门、单位对内部控制情况进行“摸底”评价，通过“以评促建”的方式解决单位现阶段存在的主观不重视、制度不健全、发展不平衡等问题，以量化评价为导向推动行政事业单位积极开展内部控制建设。单位开展内部控制基础性评价工作，一方面，加深了各单位对行政事业单位内部控制原理和规范的理解，自上而下提高内控意识；另一方面，各单位通过发现内控薄弱环节、纠正风险事件等，持续完善内控制度体系，发挥内部控制从源头和过程对单位的“管控”。因此各单位应结合自身行业、单位的特点，聚焦核心业务和风险重点，合理设定评价指标体系，客观、实际地评价单位内控制度及其执行情况，强化结果运用，提高单位内控水平，促进财政管理更精细、更科学，推进财政事业发展。参考文献[1]黄家强.公共财政的法治逻辑与立法面向——以《法治财政建设实施方案》为切入点[J].财政监督，2016，（20）.[2]李承宏.全面实施预算绩效管理的要点、难点与推进思路[J].财政监督，2019，（03）.[3]唐大鹏，王艺博，王璐璐.强化内控评价工作推动内控体系建设——基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验 [J].财政监督，2016，（23）.[4]赵瑛.构建全过程财政监督机制探讨[J].财政监督，2017，（20）.

文章来源：《楚天法治》 网址: http://www.ctfzzz.cn/qikandaodu/2021/0212/501.html

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